大气污染防治法解读

 

《中华人民共和国大气污染防治法》解读

 

为适应大气污染防治新形势需要，落实生态文明建设要求，2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》，并于2016年1月1日起施行。修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》共八章129条，除总则、法律责任和附则外，分别对大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等内容作了规定。现对新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》主要特点及内容汇报如下：

    一、修订背景

原《中华人民共和国大气污染防治法》是1987年制定的，2000年修订时重点加强了对二氧化硫的排放控制，对防治煤烟型污染发挥了重要作用。随着经济社会快速发展，特别是机动车保有量急剧增加，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发，旧法已经不能适应新形势的需要：一是源头治理薄弱，管控对象单一。旧法缺乏能源结构、产业结构和布局等前端源头治理方面的要求，也没有对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协同控制。二是总量控制范围较小，重点难点针对不够。根据旧法规定实行总量控制和排污许可的“酸雨控制区和二氧化硫控制区”不能适应全国总量减排的需要。同时，针对燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重的重点区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制也不够健全。三是问责机制不严，处罚力度不够。对地方政府的责任规定较为原则，需要加强责任考核，完善对不达标地区的约束性措施；同时，企业违法成本低的问题突出，需要强化法律责任。

二、修订的总体思路和原则

以新修订的《中华人民共和国环境保护法》为依据，全面落实《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）提出的各项制度措施，主要遵循4条原则：一是源头治理，协同管控。坚持规划先行、严格环保准入，强化污染排放的总量控制和浓度控制；努力实现从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从大气污染治理的属地管理向区域联防联控转变。二是综合施策，突出重点。综合运用经济、法律、技术和行政手段，突出燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。三是强化责任，从严管理。强化政府责任，明确企业义务，加大对污染违法行为的处罚力度，提高违法成本，使排污者不敢违法。四是立足当前，着眼长远。针对当前雾霾频发的形势，建立重污染天气应对机制。同时，引导能源结构和产业结构调整，淘汰落后工艺、设备，建立健全长效机制。

三、新法亮点

修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》中有“12个第一次”。

1.第一次提出地方各级人民政府负责制。该法第三条第二款明确规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”

2.第一次提出对大气环境有影响企业事业单位要公开环境影响评价文件。该法第十八条明确规定：“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；”这意味着重点企业所有与环境有关的数据是公开的，可查的。企业要对数据负责、第三方环评机构要对数据负责、监管机构要对数据负责。环境影响评价文件内容一般包括企业经营产品、设备设施、产量、污染物及排放量、控制措施等。

3.第一次提出提高大气环境质量和污染源的监测水平，并公开监测分析情况。该法第二十三条第一款明确规定：“国务院环境保护主管部门负责制定大气环境质量和大气污染源的监测和评价规范，组织建设与管理全国大气环境质量和大气污染源监测网，组织开展大气环境质量和大气污染源监测，统一发布全国大气环境质量状况信息。县级以上地方人民政府环境保护主管部门负责组织建设与管理本行政区域大气环境质量和大气污染源监测网，开展大气环境质量和大气污染源监测，统一发布本行政区域大气环境质量状况信息。”该法第九十一条还规定：“国务院环境保护主管部门应当组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制，利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气污染来源及其变化趋势，并向社会公开。”

4.第一次提出大气污染损害评估制度。该法第二十八条明确规定：“国务院环境保护主管部门会同有关部门，建立和完善大气污染损害评估制度。”大气污染损害评估是综合运用经济、法律、技术等手段，对大气污染导致的损害范围、程度等进行合理鉴定、测算，出具鉴定意见和评估报告，为环境管理、环境司法等提供服务的活动。大气污染损害评估制度必须依据当前面临的大气污染形势和主要问题，逐步构建符合国情的大气污染损害评估法律、技术和资金保障体系，规范运行模式，完善管理制度。

5.第一次提出拆除不能达标排放的燃煤锅炉。该法第三十九条明确规定：“城市建设应当统筹规划，在燃煤供热地区，推进热电联产和集中供热。在集中供热管网覆盖地区，禁止新建、扩建分散燃煤供热锅炉；已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉，应当在城市人民政府规定的期限内拆除。”

6.第一次提出控制燃油机动车保有量，发展公共交通。该法第五十条第一款明确规定：“国家倡导低碳、环保出行，根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通，提高公共交通出行比例。”

7.第一次提出提高机动车燃油质量标准，以及燃油机动车新车的排放状况和新车的环保一致性。该法第五十条第二款明确规定：“国家采取财政、税收、政府采购等措施推广应用节能环保型和新能源机动车船、非道路移动机械，限制高油耗、高排放机动车船、非道路移动机械的发展，减少化石能源的消耗。”该法第五十二条规定：“机动车、非道路移动机械生产企业应当对新生产的机动车和非道路移动机械进行排放检验。经检验合格的，方可出厂销售。检验信息应当向社会公开。”

8.第一次提出风险管理。当前，区域性大气污染问题日益突出，给公众带来了巨大的健康风险，实行大气污染风险管理有助于引导公众行为的转变，具有重要的意义，因此大气污染风险管理成为政府工作中的重要议题之一。该法第七十八条明确规定：“国务院环境保护主管部门应当会同国务院卫生行政部门，根据大气污染物对公众健康和生态环境的危害和影响程度，公布有毒有害大气污染物名录，实行风险管理。排放规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位，应当按照国家有关规定建设环境风险预警体系，对排放口和周边环境进行定期监测，评估环境风险，排查环境安全隐患，并采取有效措施防范环境风险。”

9.第一次提出建立重污染天气监测预警应急体系。该法第九十三条第一款明确规定：“国家建立重污染天气监测预警体系。”第九十四条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系。”第九十六条规定：“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。应急响应结束后，人民政府应当及时开展应急预案实施情况的评估，适时修改完善应急预案。”

10.第一次提出建立重点区域大气污染联防联控机制。该法第八十六条第一款明确规定：“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。国务院环境保护主管部门根据主体功能区划、区域大气环境质量状况和大气污染传输扩散规律，划定国家大气污染防治重点区域，报国务院批准。”

11.第一次提出侵权责任。该法第一百二十五条明确规定：“排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任。”

12.第一次提出按倍数、按日数计罚。

四、新法特点

（一）强化政府责任。

新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》以改善大气环境质量为目标,注重强化地方政府在环境保护、改善大气质量方面的责任,加强了对地方政府的监督。

新法第三条明确规定：“县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入。”

第十六条规定：“城市人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当报告大气环境质量限期达标规划执行情况，并向社会公开。”

第二十二条规定：“对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。约谈情况应当向社会公开。”

第一百二十六条规定：“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的，依法给予处分。”

据统计，新法中明确县级以上人民政府职责的条款共二十余条，除上述条款外，还涉及调整能源结构，推广清洁能源；优化煤炭使用方式，加强民用散煤的管理；划定并公布高污染燃料禁燃区，推进热电联产和集中供热；划定并公布禁止使用高排放非道路移动机械的区域；加强对建设施工、运输的管理和道路、广场、停车场及其他公共场所的清扫保洁管理，防治扬尘污染；推动转变农业生产方式，发展农业循环经济；将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系，制定重污染天气应急预案；依据重污染天气预报信息，进行综合研判，确定预警等级并及时发出预警，启动应急预案等内容。

    （二）坚持源头治理。

一直以来,大气污染治理之所以难,重要原因就在于很多手段都是末端治理,不但成本高,效果也差强人意。此次《中华人民共和国大气污染防治法》在修改过程中,尤其注重加强源头治理,从制定产业政策、调整能源结构、提高燃煤质量、防治机动车污染治理等几个方面着手,从推动转变经济发展方式、优化产业结构、调整能源结构的角度完善相关的制度。

新法第二条规定：“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”

由于目前我们国家主要能源仍是煤炭,而且短期内这个能源结构难以改变,所以新法加强了对煤炭的洗选,优化煤炭的使用方式,提高燃煤的洗选比例,推广煤炭清洁高效利用。为减少燃煤大气污染,该法提出国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施,推广清洁能源的生产和使用,逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重,同时要求地方各级人民政府加强民用散煤的管理,禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭。

对于反映较多的机动车污染问题,新法也对提高燃油质量标准、对燃油机动车新车的排放要求和新车的环保一致性都提出了要求。

（三）解决突出问题。

此次《中华人民共和国大气污染防治法》的修订历经三审,对社会普遍反映的主要问题都作了有针对性的非常具体的规定。尤其是对重点区域联防联治、重污染天气的应对措施都作出了明确要求。

新法专设一章,对重点区域大气污染联合防治作出规定。明确由国家建立重点区域大气污染联防联控机制,统筹协调重点区域内大气污染防治工作。国务院环境保护主管部门根据主体功能区划、区域大气环境质量状况和大气污染传输扩散规律,划定国家大气污染防治重点区域,报国务院批准。此外,重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府,定期召开联席会议,按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求,开展大气污染联合防治,落实大气污染防治目标责任。国务院环境保护主管部门应当加强指导、督促。

法律还规定,编制可能对国家大气污染防治重点区域的大气环境造成严重污染的有关工业园区、开发区、区域产业和发展等规划,应当依法进行环境影响评价。规划编制机关应当与重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府或者有关部门会商。重点区域内有关省、自治区、直辖市建设可能对相邻省、自治区、直辖市大气环境质量产生重大影响的项目,应当及时通报有关信息,进行会商。会商意见及其采纳情况作为环境影响评价文件审查或者审批的重要依据。

（四）发挥科技支撑作用。

创新驱动是解决环保制约瓶颈和污染问题的重要手段，同时也是强化环境管理的重要支撑。虽然我国有很多科研机构及高校开展雾霾研究，但数据共享难、科研遭条块化和体制性割裂，研究重复多、科技成果转化难等问题比较突出，治霾技术研究进展缓慢。

为解决这一问题，新法第六条提出，国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术和装备，促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用;鼓励和支持开发、利用清洁能源。

新法还明确了促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用，就是表明要打破治理大气污染的科技藩篱，促进信息共享和成果转化，让科技在治理大气污染中发挥更大、更好的作用。

（五）加大处罚力度。

新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》共129条,其中涉及到法律责任的条款就有30条,这无疑表明,对于违法行为,新法将采取重典手段,加强震慑,加大处罚,让违法者付出沉重代价,增加其违法成本,对污染企业产生巨大的震慑作用。不仅规定了大量的具体的有针对性的措施,新的大气污染防治法还规定了相应的处罚责任。具体的处罚行为和种类接近90种,提高了这部法的操作性和针对性。

同时，新法取消了旧法中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶限额,变为按倍数计罚,同时增加了“按日计罚”的规定；新法还规定,造成大气污染事故的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的,按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的,按污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计罚。这是重典防治的具体体现，必将对污染企业产生巨大的震慑作用。